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贾康:关于发行特别国债的思路探讨——在专题研讨会上的发言(2020.4.14)

贾康贾康 04月17日 13:57 发布于[财经杂谈]
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  贾康,第十一届、第十二届全国政协委员和政协经济委员会委员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家,中国财政科学研究院研究员、博导。

  前面听了各位领导、各位专家的想法,我觉得还有一些还很值得探讨之处。在自己了解情况有限的情况之下,比较直率地说说自己的认识框架与初步思路。我感觉发特别国债这个事情要放在中国整个全局来考虑。首先是宏观层面上,认识中的层次值得再进一步理一理。

  整个中国现在宏观调控需要反周期,这是毫无疑义的,因为经济更低迷了,常规的反周期手段要加码,能加的码,都要通通把它考虑去上。这个层次上,我个人建议是货币政策的“稳健”上一定要再加上新的东西,如果愿意直接说宽松灵活或者适度宽松,未尝不可,但可能社会震动会比较大,但至少要加上“稳健灵活”这种意思,不是再简单强调原来的稳健了。在旁边,财政政策的配合上,中央的意图现在被称为“三箭齐发”——提高赤字率,更大力度利用地方专项债,另外是发行特别国债——这是整个宏观层面上合在一起反周期加力能做的事情,咱们要把它做足。

  跟着就是前面几位特别强调的托底、救济、纾困,直接跟疫情有关了,没有这个疫情,当然不至于这么强调。疫情来了以后,这个层面上实际上就是老百姓说的政府要撒钱,让大家能活下去,企业还得争取大部分能继续生存。这个层面上我想可以动用的一些方法咱们必须先用足,可以考虑,原有的城乡低保制度无非就是在规范的渠道里进一步加强管理,更加精细化,必要的该出的钱,该加的码,首先从财政渠道里尽量调动出来——当然是要结合着财政自己收支结构的优化;还有就是原有的失业救济,我知道像我们事业单位员工都是年年要交失业保险金的,其实却根本没有失业问题,钱滚存在那里,那些钱是不是可以用?我觉得这个时候,失业救济的基金存量完全可以用;再有一个可用的钱,我觉得是不是可以考虑社保基金理事会那里两万多亿、现在近三万亿的这个资金储备,是不是可以用一部分?镕基同志当年下决心做这个事情的时候说这是战略储备,一般情况下不要动用,但现在可不是一般情况,非常时期要有非常之策,是不是可以动用其中一部分?我刚才看了看2017年底的情况,说是其中直接投资为九千多亿,委托投资为12000多亿,这里面从结构的理解来说,有没有腾挪的空间,把部分财力现在用于当下的托底救济?把这些合在一起,能不能形成一个算账八九不离十的的资金支持安排,再看和整体上要保持社会稳定、维持大局的那个需要还有多大的缺口。这个缺口如果算出来以后,不得已的情况下,我觉得才能考虑用特别国债去填它。

  因为我自己从学理上来认识这个特别国债,从理论上分析,还有从过去的实践来看,它总体来说还是应该对应于资产的形成,对应于更多考虑长远发展后劲儿的有效投资。有的观点说的不宜于用作消费和一次性支出,是有道理的,但是说它也不对应于投资,我觉得说得不是太准确。因为咱们原来发特别国债使资金进入银行资本金,广义上说就是投资,成立中投、汇金,也是投资,现在这个事情如果说真的是逼急了,以特别国债里的钱把倒算出来的上述缺口给填上,我觉得也是可以的,但我们一定要在同时还得说,这个特别国债不是应“人吃马喂”花光吃净的,我们现在这个情况下,结合着整个中国长期的发展战略追求,往前看,要在全面小康以后跨越中等收入陷阱,达到2035年基本建成现代化,就这十几年的事儿了,形成可持续发展的后劲需要什么?有效投融资可做的事情太多了。我记得前段时候讨论,郑新立同志一口气儿说了十二个投资方向,我又添了十个方向,排在一起,当然各个地方的情况得具体把握,需要审慎、定制化,但是可做、应做的事情确实太多了。现在来看,就是前面几位领导说到的,咱们实际上可以支撑这些投资的产能总体来说没问题,过去说的产能过剩,如要找到好的机制用起来以后,不缺钢铁,不缺水泥,不缺基本技术力量,不缺基本的劳动力,什么要素都有,后面跟着的设备供给,架桥修路,需配套的传统的民生公共工程,现在“新基建”里的数据中心、人工智能开发中心,以及新区连片开发,等等,都不在话下,而这些可做的事情的紧迫性,其实是非常的明显的。比如你看现在北京的中心区域,跟美国的纽约直观来比没什么区别,高楼大厦林立,但是纽约人家机动车的拥有率比北京高得多,人家为什么机动车方面不像北京这样弄成国际笑话?北京现在老百姓收入增加了,买个新的机动车,三千多个号里中一个号,这怎么回事儿?可跟现代社会差得太远了——这是因为北京的公交基础设施远远不到位,而这个有效供给没有别的出路,就是要花大钱把轨道交通建到位,这是基本国际经验。东京更是这样,机动车拥有率也比北京高,但是东京老百姓为什么一般出行不首选机动车呢?机动车买了那是应急和周末往外开去享受生活,首选的就是四通八达密度足够的轨道交通网。北京这个事儿是一定要做的。前些年做了努力,4号线、16号线用PPP来做了,多少加快了一些,但现在还远远赶不上社会需要。北京如此,其他你看看上海、深圳、广州、杭州、南京等等,这种情况有共性。中国现在百万人口规模以上的城市一百多个,大多数或者绝大多数,都面临这样的基本问题。这还仅是从一个特定角度来说,其他可做的有效投融资的事情太多了,只要资金链不断,只要有相关有效供给的要素,有好的机制——比如PPP这种机制,一旦签了约,政府出点钱四两拨千斤,乘数效应、放大效应出来以后,大量的订单进入市场,瞬间就把所谓的过剩产能转为有效产能,而且支持我们优化结构、改善民生、提升公信力、改善市场预期、增加发展后劲,对接跨越中等收入陷阱和达到基本建成现代化。我觉得这个逻辑链条对我们来说,现在还是要念念不忘,特别国债还是应该在这方面对应于资本形成,对应于长远发展后劲。对老百姓在宣传上来说,这个意思应该讲到位,过去应对亚洲金融危机、世界金融危机那时的长期建设国债、四万亿一揽子投资计划,都是在投资方面增加长远发展后劲、优化结构的,供给侧结构性改革这里面实实在在的东西,是从大局出发、战略高度出发其实做得很漂亮的事情。当然,其实在国际上人家也是这样——美国人不是也有结构上作重点的什么3D打印机、油页岩革命、制造业重返美国、高速公路升级等,人家也是突出地抓了结构,就是理论上却滞后了。

  (×:美国叫了好几年的基础设施投资是不是这次钱多了,要动这个了?叫了几年还基本没动。

  贾康:它的程序太复杂,走完程序不容易。如果特朗普真的能连任,我觉得第二期他能干出点儿像样的事儿来。

  ×:当年一直没动,他虽然叫了当个事儿。

  ×:2008年金融危机之后那次刚好去美国,坐汽车从华盛顿一直跑到纽约去,一路上说当时搞基础设施,中间好远好远才看见一个修桥的,修一个小桥,哪有中国的这种情况,当时在那儿转了五六天,就碰到一个建筑工地。

  ×:现在华盛顿周围新城不少,非常多。)

  贾康:在这方面其实有共性的,从政府的有所作为来说,有效市场+有为、有限政府,我们有效投融资的空间是非常值得看重和利用的,对老百姓来说这也是实实在在能很快让他感受到支撑美好生活的东西能够在这方面有盼头,市场预期会向好。北京现在这个样子,大家似乎司空见惯了,但在国际上实在是交代不过去,买个机动车摇号,三千多个中一个——当年走到四十个中一个的时候,就说这成轮盘赌了,现在这叫什么赌啊?而且催生出一个非常猖狂的通过离婚结婚、离婚结婚最后把这个号卖给别人的黑市,这个媒体上也有所报道。这些事情跟我们“现代国家治理”的距离太大了,你说它原因何在?跟我们有效供给不足是直接联系在一起的,我们趁着现在有这种需要,从短期的救急到中长期的衔接,到长期发展后劲,到以我们的有效投融资支撑整个结构优化,让中国继续达到现代化的战略目标,我觉得这是非常值得看重的,特别国债主要应该解决这种资本形成、长远后劲、老百姓有盼头、市场预期提升的重点事项。当然,同时它也跟前面说的宏观调控结合在一起,它是扩大内需的,它在我们现在说的救急这个方面,一定会带出这种效应来。如从大萧条当时的经验回顾,那时候罗斯福搞新政不也就是他调整财政收支结构,搞公共工程,以工代赈效果很好,老百姓本来失业,通过以工代赈拿到了工资,而国家修了田纳西工程,整个流域七八个州以后发展完全进入新境界,等等这些事情,我觉得值得特别强调。我们中国要做的新区、增长极区域,那就更多了,现在的所谓特色小镇,并不强求一千个吧,但可做的事情确实在中国机会很多,有俯拾皆是的机会,应该把这些形成合力。

  在最后一个层次上,我觉得要特别强调,如做得不好,一哄而起,扭曲变形,这可都是过去吃过教训的。不仅是一般的问题,像1997年的长期国债资金,当年审查就发现水利部门把它挪用去建楼堂馆所,当时还是专门有全国通报,停了三个月不给它拨钱让它整改,这些事情是管理层次上的事情,更重要的是机制创新里的正确把握。我觉得这几年社会上议论纷纷,有些人感觉政府部门要叫停PPP,其实不可能叫停,我现在看财政部的态度,还是在鼓励积极推进PPP的立法,积极地让它规范发展。在中国要说追求现代化,我觉得这是势在必行的一个创新事项——PPP是在有了一个发展局面以后稳一稳,让它更规范更健康。这里面所谓规范化,无非第一就是法治化,要赶快推出条例,立法一下做不到,先推条例(但已经说了几年一直没兑现);第二就是要专业化,即应该是政府和社会资本通过购买服务的方式让专业团队帮他们把项目方案做得尽可能高水平,这也是基本国际经验;第三就是阳光化,PPP的好处是多方参与,多方知情,辖区老百姓也关心,大家一起监督,减少扭曲,减少腐败。把这些事情在中国处理好,我觉得是非常值得做的,还是很具有“有效投融资”空间的。

  所以,在特别国债的概念上,最后就得说了,如果按这样一个框架理解,那么就得再设计一下怎么发。听了前面专家的看法,好像不一样,有的说是向商业银行考虑,有的说是直接跟中央银行考虑,等等。后面如果是资本形成的话,我觉得还是可以先考虑比如说银行的存差或者降低准备金率以后可以腾挪出来的资金,按规范来发,还是长期的。那么三十年以后,哪怕一万亿元也不算个什么钱了,还本根本就不是负担。利息就很简单,5%也好,7%也好,一方面承诺给你每年付息,另外你每年给国有资本上交7%,对冲掉了,实际上一个子儿都不用花,就把这个钱拿来用了,无非就是更多地使用一下公共部门广义负债率里的可用空间。这个事情就得看它重点打的是什么,然后考虑那个发行机制合理优化,把钱拿到手的每个环节都符合国际惯例、商业规范、政府尽责尽职的评价标准,同时对老百姓可以交代得清清楚楚。我是这么一些初步的不成熟的想法,谢谢!(文章转自微信公众号贾康学术平台)

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